刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中央农办、农业农村部专家咨询委员会委员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员，中国农业大学、安徽大学等院校兼职教授。主要著作：《刘奇文丛六卷》《中国三农危与机》《贫困不是穷人的错》《大国三农 清华八讲》《乡村振兴：三农走进新时代》等十余部。
在社会大变革的“移动性” 背景下，如何实现基层社会有效治理，是当前普遍面临的一个难题和挑战。安徽省亳州市以“邻长制” 为抓手，构建起了合纵连横、灵敏高效、通达上下、和谐左右的新型基层社会治理体系。从亳州市实践看，“邻长制”既是培育良性社会生态的关键，又是基层社会治理的中枢，在国与家、公与私、上与下、官与民之间，扮演着联系顺畅的“摆渡车”、互动沟通的“交流器”、利益博弈的“减震阀”、矛盾化解的“融合剂”的角色。
为深入践行新时代党的组织路线，补齐城乡基层治理短板，亳州市按照全域全员全覆盖的思路，把人、事、地、物、组织等全部纳入“邻长制”网络体系管理， 实现“一张网”兜起民生千万事。目前，全市1228个行政村共划分为8629个片、19507个组、72753个邻， 116个城市社区共划分为1164个片、5417个组、28138个邻，城乡累计选配邻长100891名。其主要做法是：
全覆盖，重构基层组织体系。首先按照原有行政村、城市社区分布情况和村（社区）干部分工情况，将每个村（社区）划分若干片。其次依据原有村民小组、城市居民小组分设实际，再延伸设“邻”这一微观组织，一般以居住相邻的15户左右村（居）民划为一邻。在此基础上，每个邻均建立了“邻长+邻居”微信群，并以片、组、邻为单元，分层建立统一于行政村（社区）一级的微信群，以这种方式传达上级政策、收集群众意见、互通邻里信息，做到线上线下全域全员全覆盖。
明职责，精心选配“三长”。按照“有群众基础、有热情、有时间、有耐心、有能力”的标准， 通过群众推荐、个人自荐、组织任命等方式，从本区域常住居民中进行选配邻长。片长、组长原则上分别由村（ 社区） 分工干部、村民小组长担任。明确“三长”职责，主要是围绕传达宣传党的方针政策、收集交办整改反馈问题和服务居民群众，并分别为片长、组长、邻长制定了6条、5条和4条工作职责。
高效率，问题发现及时，解决迅速。“邻长制”把党和国家方针政策用群众听得懂的话送到千家万户的同时，还建立健全了问题“发现、反映、交办、解决、反馈”工作机制，即当群众遇到困难和问题时，邻长须在4个小时内作出答复， 对一时不能办结或超出能力范围的，需及时提交镇街或相关职能部门办理，形成村（居）民线上“吹哨”、镇街和部门线下“报到”的生动局面，打通了为民服务的“最后一米”。与此同时，建立市县（区）两级基层组织体系大数据平台，制作全域电子地图，实时呈现每一邻的问题反映、办理、反馈等情况。如当某一邻群众反映的诉求和问题未解决并出现累积时，所在区域的电子地图会自动依据问题积累变量进行调整预警级别颜色，由此来提醒邻长更好作为、警示镇街及相关部门精准施策、对症下药。
这一经验做法和实际成效，是加强基层社会治理的创新实践，是走好新时代群众路线的成功典范，具有典型示范意义和借鉴推广价值。
一是创新了基层社会末端组织结构。当前，农村最基层的末端组织是村民小组，城市是社区居民小组，但在新的时代背景下，这种组织结构已不适应治理体系和治理能力现代化的要求。以村民小组为例，一个村民组长服务管理对象少则几十户多则百余户，随着社会治理内容越来越丰富，形式越来越多样，无暇顾及那么多人和事，导致许多工作只能“蜻蜓点水”。设置“邻长制”，使基层治理的触角纵向加长、横向加密、直达家户，一个邻长服务十几户的工作范围即可做到精细化、精准化。而且，邻长是从彼此最熟悉的邻里中产生的，既是横向的居民代表又是纵向的官方代表，是上下通达、左右逢源、纵横联结、反应灵敏的中枢神经，其价值意义和作用是过去只能忙于应付的村民组长难以企及的。
二是重构了微观社会的利益共同体。从基层社会治理的视角看， 中国历史上有什伍制、里亭制、保甲制等。新中国成立后，农村最基层的治理单元是生产队，后改称村民小组，这些都是过去农村基层社会最微观的利益共同体。这种利益共同体由于人员众多、意愿分散， 很难形成紧密的利益联结。亳州市创设“邻长”这一概念，首先不是站在管理者的立场上，而是从服务对象的视角出发，一下子拉近了管理者与服务对象之间的心理距离，给人一种亲切感、归属感，相较以前呆板生硬的称呼更有向心力、凝聚力、亲和力、感召力。其次从空间结构看，以临近居住的一二十户为单元构建利益共同体，思想和行动更容易统一。
三是再造了熟人社会环境。俗话说，远亲不如近邻。中国是几千年来世世代代聚族而居的熟人社会，但在人口大流动、社会大变革的当下，原本胜过“远亲”的“近邻”，逐渐变得人心离散，熟人社会形成的许多优秀传统都未得到很好的继承。人与人之间的关系由过去世代熟稔的诚信链变成了互相疏远的契约链。邻长通过微信群和各种生活交往使熟人社会环境得到优化、继承和发扬。在“邻长制”的推动下，地相近、人相亲、情相牵、心相通的氛围又重新形成，让“陌邻”成为“睦邻”。尤其改变了城里人住在一个楼道彼此互不搭理的冷漠关系。
四是接续了“家园红利”的累积。“家园红利”是村落人群在长期相处中建立起彼此信任、互帮互助的紧密关系，是严格遵守乡规民约积淀的社会福利，在资源配置、矛盾调处、邻里互助、临危救急等方面发挥了巨大作用，是中国基层社会特别是乡村社会非常值得保护和开发的优质资源。在熟人环境里，这种社会福利看不见摸不着， 但又无处不在、无时不在。如村头的张三借给村尾的李四两万块钱，既不需要查看他的征信，也不需要实物抵押，仅凭彼此信任就可随时取借。人口的大流动使得这种“家园红利”逐渐弱化。“邻长制” 推行后，基层社群的诚信体系正在逐步恢复，“家园红利”正在重新累积。
五是搭建起基层人才培养的平台。很多农村青年想为社会做点贡献、施展才能，但缺少机会和平台。邻长制的设立，为他们实现自我价值提供了广阔舞台，受到广泛欢迎，不少青年自愿报名、踊跃参加。在服务左邻右舍、参加社会治理的过程中，一批有奉献精神、组织协调能力、善于化解矛盾纠纷的邻长脱颖而出。通过邻长制的推行，为组织在基层一线发现、识别、培养人才开辟了新的渠道，并将源源不断地为基层社会治理输送人才。
六是培育了良性成长的社会生态。受物欲泛滥的影响，加之“后喻文化”对传统文化的冲击，当下基层社会的世界观、人生观、价值观发生不同程度扭曲，社会生态遭到一定程度的破坏。“ 邻长制”正成为社会生态向着良性发展的新动能。一方面邻里关系在邻长协调下越来越和谐，大量的矛盾纠纷被邻长就地即时化解；另一方面干群关系越来越和谐，“村民遇事不用慌，知心邻长在身旁” 的赞誉已经在街头巷尾流传。群众一旦发现路灯不亮、垃圾乱放等身边事，马上就会通过微信群上报， 时时处处有人“提事”；二是有人“管事”，群众提出的问题，邻长须在4个小时内作出回应，不能解决的及时上传；三是有人“断事”， 一批群众急难愁盼的事，得以分门别类交给相关职能部门办理；四是有人“追事”，网络系统自动显示群众反映的问题是否在规定时间内答复，如未做到，逐层追责，一追到底。一个横向上人人爱管“闲事”，纵向上层层负责到底的良性社会生态正在生成，彻底激活了基层社会治理的末梢神经。
七开辟了低成本改革的新路径。毋庸置疑，改革需要支付成本，但亳州市实施“邻长制”，虽一下新增了十万多人的基层治理队伍，却没有增加任何财政负担，这是此次改革的突出亮点。一是实行政策激励。出台邻长免费游览亳州市区景点、免费乘坐市内公交车辆、“信易贷—邻长贷”等优惠政策。如亳州高新区还推行了邻长积分制，积分可用来兑换米、面、油等生活用品。二是遵循市场规律。上面谁派活谁来发误工补贴，如邻长调解邻里矛盾纠纷的误工补贴费用，均由相关专项经费支出。三是动员社会捐助。许多企业想利用这一平台扩大知名度和美誉度，纷纷前来捐款捐物。如当地电信运营商给予通信流量优惠，一些商场超市提供优惠券，理发店推出打折卡等，以此奖励给工作突出的邻长。
八是实现了实体空间加虚拟空间的高效率促进基层社会治理能力现代化。从实体层面看，围绕“定格、定人、定责”要求，全域构建“片、组、邻”三级社会网络，每一个“微单元”均实现无缝对接；从虚拟层面看，通过建立 “邻长+邻居”微信群等“指尖阵地”，构筑起更便捷更温馨的虚拟网络。亳州高新区还创设了邻长制大数据平台，可对本区域发生的疫情、洪涝等重大突发事件， 在5 分钟之内通知到全域所有居民，迅速做到全民“一盘棋”。实践表明，用好“邻长制”这一平台，既能实时全面了解动态中的社情民意，增强政府决策的精准性和预见性，又能倒逼政府推动社会治理升级，实现更高水平现代化。
文章来源：《中国发展观察》2020年第23期