周立，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师。

摘要：中国实现建成社会主义现代化强国的目标，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。让农业强起来，既要确保国家农业与食物安全，更要牢牢把握国家农业发展的战略主动权。推动中国从农业大国迈向农业强国是实现中国式现代化的题中之义。党的二十大报告提出全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的要求，为研究什么是农业强国、如何建成农业强国指明了方向。通过对农业强国评价指标和主要类型的详细分析，可以明晰农业强国的内涵，并结合总体国家安全观和全人类共同价值提炼“大农业”“大安全”“大食政”理念，为建成农业强国找到中国路径。

关键词：农业大国；农业强国；乡村振兴；食物安全；现代化

原文出处：周立.从农业大国迈向农业强国——兼论大农业、大安全、大食政[J]求索,2023(1):105-112.

2022年12月举行的中央农村工作会议再次强调：“全面推进乡村振兴、加快建设农业强国，是党中央着眼全面建成社会主义现代化强国作出的战略部署。强国必先强农，农强方能国强。没有农业强国就没有整个现代化强国；没有农业农村现代化，社会主义现代化就是不全面的。”农业强国要在有能力解决自己粮食问题的基础上扩展国家战略纵深。中国作为一个农业大国和人口大国，要实现建成现代化强国的目标，就必须让农业强起来，既确保国家农业与食物安全，更以农业强国为基础牢牢把握国家农业发展的战略主动权。党的二十大报告提出“加快建设农业强国”的战略目标。推动中国从农业大国迈向农业强国，是实现中国式现代化的重要内容，基础在“三农”、重点是“三农”、成效看“三农”、落脚在“三农”。通过对农业强国评价指标和主要类型的详细分析，可以明晰何为农业强国，并结合总体国家安全观和全人类共同价值提炼“大农业”“大安全”“大食政”理念，为建成农业强国找到中国路径。

一、农业强国与农业农村现代化

党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”，并将其作为促进中国农业农村现代化的总战略、“三农”工作的总抓手。党的二十大报告进一步明确了“加快建设农业强国”，部署了构建新发展格局、推动高质量发展的五方面重点工作，其中第三点工作就是“全面推进乡村振兴”。这一部分内容共13句话、400余字，阐明了迈向农业强国的中国道路。可以将这13句话分为7个部分加以理解。第1部分是第1句话，即本部分的标题“全面推进乡村振兴”，这是迈向农业强国、实现高质量发展，最终实现中国农业农村现代化的总抓手。第2部分是第2句，即“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，这是现状描述，表明了“三农”工作“重中之重”的总定位。第3部分是第3句，即“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，表明了推进“三农”工作的总方针。第4部分是第4句，即“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”，表明了“三农”工作的总抓手，就是通过乡村振兴建成农业强国。第5部分是第5—6句，安排部署了粮食安全、耕地保护、农田建设、种业振兴、科技装备、收益保障和利益补偿机制等问题，目标是实现农业现代化，“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”；同时，通过“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”。第6部分是第7—9句，通过乡村产业、脱贫攻坚、乡村建设等实现农村现代化，“建设宜居宜业和美乡村”。第7部分是第10—13句，分别从农业农村基本经营制度、农地权益、农业支持、农村金融等制度保障方面阐释了如何保证农业农村现代化目标的实现。中国的农业农村现代化既有各国农业与农村现代化的共同特征，更有基于中国国情和农情的中国特色。

二、“大而不强”的农业大国

“中国要强，农业必须强”。早在2013年末的中央农村工作会议上，习近平就已经指出强农与强国的密切关系。“农业强国是社会主义现代化强国的根基，满足人民美好生活需要、实现高质量发展、夯实国家安全基础，都离不开农业发展”。但一直以来，中国只是被称为农业大国，农业“大而不强”的特征明显，迫切需要农业转型升级、提质增效，实现由农业大国向农业强国的转变。党的二十大报告旗帜鲜明地提出“加快建设农业强国”，向农业农村现代化建设发出了换挡提速的新指令。

（一）农业大国的基本特征

“大”是相较“小”而言的。农业大国的“大”，主要体现为产量大、消费量大、市场影响力大。中国作为农业大国，至少有三个基本特征：一是总量大。2004—2022年，中国已实现粮食“十九连丰”，粮食总产量自2015年以来一直稳定在6.5亿吨以上；2021年和2022年粮食总产量均超过6.8亿吨，相当于1949年粮食总产量的6倍多；至2050年以前，中国还将继续保持粮食生产、消费、进口“三大世界第一”，呈现超大规模人口与市场的“巨国效应”；二是品种多。中国人食谱广泛，食物种类众多。粮棉油糖、瓜果菜茶、肉蛋奶鱼等食品种类一应俱全，且产量大多稳居世界前列；三是类型多。中国地域面积广阔，植被类型丰富，农耕、游牧、渔猎等农业形式在这块广袤的土地上得到了充分发展，无论是热带农业还是冷凉农业，都取得了长足进步。

但要看到，中国作为农业大国，既有规模优势，也有规模劣势。在保证农业多样性和多功能性的同时，也有成本效益之虞、结构不良之忧，故需以“大”为基础，建设农业强国。

（二）大而不强，软肋明显

“强”是相较“弱”而言的。农业强国的“强”，体现为力量强、能力强、竞争力强。这意味着农业效率高、效益高，没有明显软肋，在国际上不受制于人。中国巨量的人口规模，要做到让中国人的饭碗牢牢端在自己手里，而且里面主要装中国粮，需要推动由农业大国向农业强国转变。但目前中国作为农业大国，仍体现出“大而不强”的特征。

一是相对规模小。“我国人多地少矛盾十分突出，户均耕地规模仅相当于欧盟的四十分之一、美国的四百分之一”，“这样的资源禀赋决定了我们不可能各地都像欧美那样搞大规模农业、大机械作业，多数地区要通过健全农业社会化服务体系，实现小规模农户和现代农业发展有机衔接”。的确，与美国、加拿大、澳大利亚等农业强国的农业资源相比，中国农业资源条件相差甚远。这些国家家庭农场的平均规模，通常是中国农户经营规模的300～500倍。即使是与中国“人多地少”农情类似的日本、韩国等东亚国家，家庭农场的平均规模也是中国的两倍以上。

二是竞争力较弱。加入WTO以来，中国一直受到价格“天花板”和成本“地板”的双重挤压，也受到补贴“黄线”和资源“红灯”的双重约束。第一，农产品价格“天花板”封顶效应影响巨大。近年来，中国粮棉油糖等大宗农产品价格均已触及“天花板”，同时在贸易保护政策下，中国不断增加的价格驱动型农产品进口也在不断冲击国内农业。第二，成本“地板”抬升的挤压效应开始体现，劳动力、土地租金以及农机、化肥、农药、农膜等投入品成本，都处在快速上升通道中。第三，农业生产和价格补贴的“黄线”开始逼近。中国加入WTO时，承诺对生产和贸易会产生扭曲作用的补贴（“黄箱补贴”）设定上限。自2015年以来，棉花等农产品的补贴已经逼近“黄线”，加之关税贸易保护和配额管理的规定使得可使用的政策手段进一步压缩。最后，资源环境的“红灯”开始亮起。长期以来，中国一些地方为了增加产量而过度开发利用农业资源，资源环境“旧债”未偿的情况下又添“新债”。

三是效率较低。与农业发达国家相比，中国农业资源利用率、劳动生产率都相对较低，下面以中国和美国的比较为例作一说明：中国用了近三成的农业劳动力创造了占GDP不到8%的农业产值，而美国仅用2%的劳动力创造了占GDP2%的农业产值。换成国内供养比计算，即中国农业用30个人耕种养活了100个人，而美国仅用2个人耕种就养活了100个人。加之中国是全球第一大农产品进口国，而美国是全球第一大农产品出口国，如果叠加此种农业开放因素，美国农业的生产效率实际上更高。因此，要推动中国农业走出“大而不强”的状态，就必须推动农业转型升级，推动农业由“大”向“强”转变。

三、农业强国评价指标与类型

对于什么是农业强国，国内外文献一直未有明确定义。正如魏后凯和崔凯所综述的，以往研究评价农业发展的关键指标，多聚焦于生产、投资、贸易、生态、科技、人才等维度，形成了关于农业可持续发展、农业现代化、农业农村现代化等方面的若干评价研究，这些都为理解农业强国奠定了研究基础。

（一）农业强国评价指标

叶贞琴曾较早提出了现代农业强国的五大重要标志，可以归纳为“五个强”：农业供给保障能力强、农业产业体系强、农业可持续发展能力强、农业科技实力强和农业主体活力强。以此为基础，魏后凯和崔凯对世界农业强国作出界定和分类，将农业强国的基本特征归纳为“四强一高”，即农业供给保障能力强、农业科技创新能力强、农业可持续发展能力强、农业竞争力强和农业发展水平高。对于“四强”，较容易找到相应指标度量，而“一高”则较难度量。但究其本质，“四强”“一高”都是农业现代化水平全面提升的表现，“四强”决定了“一高”，“一高”既是“四强”的综合体现，又是“四强”的最终结果，二者相辅相成。

农业强国的核心特征在于农业“强”。对此，魏后凯和崔凯提出应采用综合的多维指标进行评价。他们认为，若一国农业整体或农业优势部门的现代化水平位居世界前列并引领世界农业发展，则可被称为农业强国。他们通过三个步骤筛选出世界范围内的农业强国：首先，筛选出人均名义GDP（美元）排名位居世界前列的现代化国家；其次，根据劳均农业增加值、农业固定资本形成总额与农业增加值之比（“农业固定资本形成额占比”）、农业从业人员占全部从业人员比例（“农业从业人员占比”）、城镇化率这几个关键指标，从前述现代化国家中筛选出具备这些农业“强”特征的国家；最后，根据这些国家农业的资源禀赋、生产条件、代表性产业、比较优势和国际影响力，排除人口过少、国土面积过小、农业生产规模有限和农业生产能力不足的国家，最终筛选出以美国、加拿大为代表的10个世界农业强国（见表1，不包括新西兰）。

在魏后凯和崔凯研究的基础上，姜长云等进一步归纳总结了农业强国的六个共同特征，将其概括为“六高六强”，可以看作是对“四强一高”的扩充。并以此为基础，进一步筛选梳理了全球农业强国名单。

以上述研究为基础，本文依据建设什么样的农业强国为目标，综合考虑是否现代化国家、是否农业发达、是否具有农业国际影响力这三个因素，选择了五个指标：经济发展水平（人均GDP，体现经济强）、城镇化水平（城市化率，体现结构优）、农业生产效率（农业劳动生产率，体现效率强）、农业资本化水平（农业劳均固定资产形成总额，体现水平高）、农业就业水平（农业从业人员占比，体现已转型）。此外，还比较了人均耕地面积，归纳了农业强国的五大标志（“四强一高”）在各国的体现（见表1）。

表1列出了全球11个农业强国，并列出其与世界平均水平和中国的比较。值得一提的是，一些农业强国由于国土面积和资源禀赋的原因，农业无法做到大而全，但这些国家依靠某些农业领域的科技创新（如以色列依靠节水灌溉技术），创造了世界领先的农业，这为国土面积和人口较少的国家，提供了成为农业强国的可能性。

观察表1列出的11个农业强国，可以看到其具备“四强一高”的大部分甚至全部特征，而中国除了第一个标志—农业供给保障能力较强之外，在另外四个标志（农业科技创新能力、农业可持续发展能力、农业竞争力和农业发展水平）上，都与农业强国有一定距离。不仅如此，仅就五个指标而言，中国与农业强国中的最低值国家相比，都有一定距离。例如，在经济发展水平方面，中国的人均GDP与农业强国的最低值（意大利）尚有21426美元的差距，还不到最低值国家的1/3（32.70%），还需要长时期的经济增长和人均生产效率提升，才有机会跻身农业强国行列；在城镇化水平方面，中国经过进入21世纪以来新型城镇化的大幅度推进，城市化率已接近最低值国家的九成（86.47%），但与农业强国的最低值（意大利）尚有9.61个百分点的差距；在农业生产效率方面，即使中国已大幅度提升农业劳动生产率，但仍只相当于最低值国家（日本）的22.91%，尚有1.75万美元的差距；在农业资本化水平方面，中国的农业劳均固定资产形成总额与同样人多地少、人均农业资源拥有量较少、资本化程度较低的农业强国最低值国家（日本）尚且差距甚大，只相当于其11.59%，仍有0.61万美元的差距，更无法与农业资源丰富、资本化水平更高的国家相比（如美国约为中国的35倍，荷兰约为中国的41倍）；在农业就业水平方面，中国的农业从业人员占比与农业强国的最低值（新西兰）相比尚有19.49个百分点的差距，与美国、德国、以色列等国相比则差距更大。

值得一提的是，英国、韩国这两个国家，通常会被认为是农业强国，但表1并没有列出。根据魏后凯和崔凯、姜长云等人对指标作出的解释，原因在于，英国虽然是世界上最早的发达国家，早已实现了农业现代化，但其农产品自我保障能力却较弱，农业贸易长期净进口（如2020年，其农产品净进口额扩大到351.17亿美元，粮食自给率跌落到60%），除少数产品外，缺少具有较强国际竞争力的规模化农业和加工产品，因此，不应被视作现代农业强国；韩国虽然被联合国正式认定为发达国家，但其被排除在农业强国之外的原因与英国类似，即其农产品长期保持净进口状态，粮食自给率在2020年已下降到19.3%。与此相反的是，日本的供给热量综合粮食自给率虽然从1960年的79%不断下降，但其食物供给能力较高，在保障食物安全方面有突出表现（如日本农林水产省数据显示，日本2021年度按热量计算的食物自给率为38%，相比2020年上升1%；在英国《经济学人》杂志发布的《2020年全球粮食安全指数报告》中，日本粮食安全指数高居世界第9位，高于中国排名的第39位）。且日本农业特色优势明显，农业与农村现代化水平高、农业组织化程度高、农业科技水平高、农产品品质高，尤其是在一二三产业融合甚至六次产业发展上引领全球。综合考虑，仍将其列在农业强国之中。

（二）农业强国类型

由于各国农业资源条件和农业模式差异较大，仅仅依靠评价指标定义农业强国还存在不足，需要将定量和定性因素结合起来，对农业强国类型进行分类。根据已有研究，农业强国可分为综合农业强国和特色农业强国两大类，每大类中又分别包含两小类。

关于农业强国类型，最有影响力的是魏后凯和崔凯的划分。他们根据比较优势，将全球农业强国分为综合型农业强国（简称“综合农业强国”）和特色型农业强国（简称“特色农业强国”）两大类。前者的特点在于农产品质量高、种类丰，占据全球农产品贸易主导地位，后者的特点则在于其特定农业产业或部门在世界具有强大的竞争力。以此为标准，他们认为只有美国是综合农业强国，而加拿大、澳大利亚、丹麦、法国、意大利、德国、荷兰、以色列和日本均属于特色农业强国。姜长云等人在基本同意魏后凯和崔凯二分法的基础上，提出综合农业强国除美国外，还应包括加拿大、法国、澳大利亚、意大利等国家，并将德国、日本、以色列等国家都归为特色农业强国。

但实际上，若进一步细分综合农业强国可以看出，主导世界格局的农业强国和顺应世界潮流的农业强国并不相同。美国依托其农业强国地位，制定并推行主导世界农业贸易与分工格局的农业国家战略，显示出强烈的主导型综合农业强国特征；而加拿大、法国、澳大利亚、意大利这4个国家，虽然在农产品产出水平、多样性、出口贸易上具有优势，但却是在顺应世界农业贸易与分工格局的基础上实现的，因此属于顺应型综合农业强国。

同时，特色农业强国虽然不具备综合实力，却各具特色。据此，特色农业强国也可进一步细分为多项特色农业强国与单项特色农业强国。所谓多项特色农业强国，是指一个农业强国具有较大体量和国际影响力，农业类型也相对较多。如德国、日本等发达国家，农业人均自然资源较少，国际影响力不如综合农业强国，甚至多项农产品长期净进口，但依然具有多项农业特色与农业优势：德国畜牧业发达，是谷物和马铃薯生产大国、全球最大农业机械出口国、西欧最大农机生产国，属于奶类、乳制品、现代农机类特色农业强国。日本的自然资源则较为贫乏，人均耕地0.03公顷，不到世界平均水平的1/10、仅相当于中国的1/3，这使得日本农业劳动生产率大大低于表1中的其他农业强国，谷物自给率长期停留在略高于30%的水平，但其通过提升技术水平、改善生产组织方式克服资源劣势、提高农业现代化水平，在不少农业领域形成了特色优势，属于谷物单产、渔业、数字技术、品牌农产品等特色农业强国。日本建设现代农业强国的过程，对中国、韩国等资源禀赋类似的国家，具有一定的借鉴意义。所谓单项特色农业强国，是指一个农业强国虽然体量较小、农业类型相对较少，但由于其在某一类或几类农业产业、农业类型或农业科技上具有全球竞争力而具有较大的国际影响力。如荷兰花卉产业发达，享有“花卉王国”美誉，农业附加值全球领先，农产品净出口额全球领先；丹麦因其发达的肉类产业和有机农业，被誉为“欧洲食厨”；新西兰与澳大利亚畜产业发达，几乎垄断了全球的出口肉羊产业，被称为“骑在羊背上的国家”；以色列耕地少、水资源匮乏，因此专注于发展精准农业，其节水技术和精准设施农业技术处于世界领先地位，农业劳动生产率雄居世界首位，享有欧洲“冬季厨房”美誉。

与上述农业强国相比，中国农业差距依然较大。魏后凯和崔凯基于经济发展形势和农业农村现代化进程，认为中国建设农业强国具备充分的条件保障，因此必须把握时机抓紧推进。从人地资源条件看，各国的农业强国道路大体呈现出美澳规模化、欧洲高值化和亚洲精细化三种典型模式。由于制度背景和国情农情不同，中国建设农业强国，必须基于本国国情和自身实际，探索一条中国特色的现代农业强国道路。其中，以日本、以色列为代表的亚洲精细化道路值得中国研究，我们在卡脖子的种子安全和种子主权问题上更应有所突破。魏后凯和崔凯经过对若干关键指标的预测分析，研判中国最有可能在2040年前后迈入农业强国门槛。在农业与农村优先发展的政策驱动下，加快建设农业强国，能够确保中国农业农村现代化的顺利实现。

四、大农业、大安全和大食政趋势

党的二十大报告涉及农业的内容呈现出三大趋势，即大农业、大安全与大食政。大农业即前文阐释的由农业大国迈向农业强国；大安全，即依托农业强国建设奠定国家总体安全之基；大食政，即通过践行大食物观实现食事问题整全治理。

大农业奠定大安全之基。党的二十大报告提出：“必须坚定不移贯彻总体国家安全观”，“加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”。这些重要论述表明，我们正在从以数量安全为核心的供给保障论和以综合安全为核心的体系治理论战略，转向以权利安全为内核的食物主权论战略。习近平在2022年12月举行的中央农村工作会议上再次强调：“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。”只有深入学习研究习近平总书记关于粮食安全的重要论述，才能从国家安全的高度理解推动中国由农业大国向农业强国的战略转变。强国必先强农，强农必须强粮。“保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松”，充分阐明了粮食安全之于国家安全的根本性意义。要走好农业强国之路，决不能让粮食问题成为软肋。建设农业强国，关键在于提高粮食综合生产能力。这是当前中国农业发展需要解决的现实问题，亦为建设农业强国、保证国家总体安全的基础。

大食政夯实大安全之基。从2015年中央农村工作会议首次提出“树立大农业、大食物观念”，到党的二十大报告提出“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”，再到2022年底中央农村工作会议再次强调“要树立大食物观，构建多元化食物供给体系，多途径开发食物来源”，表明我们粮食安全观念不断升级，食物安全和食物主权保障体系不断拓展，并着手食物安全的整全治理。从“粮食”到“食物”再到“大食物观”，这是一个与时俱进的观念转变，也是一个内涵丰富的观念创新，背后更是一以贯之的战略定力。“大食物观”问题，不但是重大的民生问题，也是重大的政治问题，更是粮食安全战略的补充。大食政的意义在于通过食学研究，在整全的人（主体）和整全食物（客体）基础上，构建整全治理（Holistic Governance）体系，从“吃饱”（粮食安全）这样的单一治理，走向践行大食物观，拓展食物多种来源，统筹食物体系，做好营养安全、粮食安全、食物安全、生态安全和主权安全等的多元治理，为解决食事问题开辟出新的道路。

五、结语

现代经济学起源于18世纪的工业革命时期。因此其遵循工具理性的发展方向，把经济活动设想为“机器”，呈现“浅碟”性特征，即高级化的理论和精致的模型可以很好地应对“量”的问题，但却不能很好地解决现实中“质”的问题，尤其是难以预测可能发生的重大变化。当前世界经济的“质态”发生了重大变化，面对中国高质量发展的新“质态”条件，面对迈向农业强国的中国道路这一现实问题，必须循着什么是农业强国和怎样建设农业强国两条线索，突破经济学的“浅碟”性特征，破解乡村振兴、农业强国的中国之谜，走出一条中国农业农村现代化新道路。

一是树立大农业观念，抓好农业生产，确保食物安全。建设农业强国的基础是“农业强”。在全球食物治理陷入困境时，中国确立了粮食安全党政同责，种好自己的“责任田”，保障国家的粮食安全，体现了我们的制度优势。通过树立大农业观念，培育新型经营主体，发展适度规模经营，提高农民种粮的规模效益。推动乡村全面振兴，通过农业农村优先发展和综合发展，实现农业与农村现代化。通过提高农业供给保障能力、农业科技创新能力、农业可持续发展能力、农业竞争力，实现农业发展水平的提高，是夯实食物安全基础、实现农业强国的有效举措和有力保障。

二是树立大安全观念，确保食物主权和国家总体安全。通过发展“大农业”建成农业强国，为国家总体安全提供基础和保障。“我们的饭碗必须牢牢端在自己手里，粮食安全的主动权必须牢牢掌控在自己手中”。正是因为农业与国家安全之间的根本性关联，才更需要从“总体安全观”的高度思考粮食安全和食物主权问题。

三是培育大食政观念，践行大食物观，推动实现食物安全的整全治理。以“大农业”和“大安全”为基础，中国才能通过“大食政”为世界食物安全的整全治理提供中国智慧、贡献中国力量。

（责任编校：舒隽）