对于中央制定的政策，各地实施的具体做法不尽相同，有的地方出现层层加码、一刀切，有的地方消极应对，各地政府的响应力度和落实绩效差别较大，映射出地方政府落实中央政策能力和治理能力的差异。中央政策在地方各级政府中是如何被定位、转化、落实的？基层干部需要提高哪些方面的能力？

武汉大学社会学院教授杨华从2018年起开始关注到县乡治理，并形成了《县乡中国：县域治理现代化》一书。该书清晰展现了县域治理的现实图景，讲述了大量耳熟能详又耐人寻味的真实案例。难能可贵的是，一些广为关注的基层“怪现象”“坏现象”在该书中都有抽丝剥茧般的解释，读后让人豁然开朗。该书上市一个多月就加印3次，被网友誉为“火遍学术圈”。

近日，杨华就县乡治理、乡村振兴等主题接受“政事儿”专访，本文即摘编自该访谈。文中回答了中央政策在地方的定位、转化、落实机制，提出基层干部需要提高

总体思维能力、群众工作能力和机制创新能力。

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省级层面：政策定位

政策定位是区分一项政策是政治性任务还是一般性工作，这项工作一般由省级政府来做。

一般来说，市县两级不会对中央或省市政策进行定位，而是依托省级政府的定位来落实政策。所以，省级政府对一项政策重要程度的判断和定位非常重要，会影响基层执行行为和政策最终效果。

省里对一项政策的定位判断与省委省政府及其主要领导的关注点、政治站位、执政理念、政绩偏好等，及省里工作传统有关。

一项政策如被省级政府定位为政治性任务，省级政府及其主要领导对该政策很重视，就会分配更多注意力和其他资源到该项政策上。该项工作就会成为市县乡几级政府的中心工作，做得如何会影响上级对下级的政治评价。如此，这几级政府都会调动资源推动工作，层层向下传导压力。

如果某项政策被定义为一般性政策，政治性就不强，由省政府副职领导牵头协调、主责部门按照常规工作路径和方式推动工作。该项政策就不会上升为省委省政府年度中心工作，也较难纳入对下面年度综合考核（给予政治评价性弱），省里对下面的督导考核力度、频度就会较弱，对下面执行要求就不那么刚性，执行起来包容性比较大。到市县乡，这项工作虽说可能“很重要”，但他们感受到的压力却不大，就会将其当作一般重要工作“尽力而为”。

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县级层面：政策转化

无论政策在省级怎么定位，到县级后都要进行转化，使政策具有操作性。

由于中央和省级政策因为涉及面广、抽象程度高、原则性规定多于操作性，到县一级后县里会根据上级政策精神、要求、目标结合本地实际情况出台可操作性的方案，以便推动乡村两级执行政策，乡村两级则可能会有更细化的执行措施。但政策由粗放向细化转化主要在县级。

政策的县级转化除了要考虑上级政策要求、本地实际情况外，还受省级定位影响。若政策定位为政治性任务，县级转化要求更高、执行措施会更细更严，工作推动体系、执行配套资源也更到位。如果被定位为一般性政策，则执行措施会相对粗放、执行要求相对较低。

归结起来，在国家治理体系中，一项全国性政策，各层级政策主体扮演的角色有差异，国家部委制定政策，省级定位政策，县级对政策进行转化，乡村两级则负责具体执行和落实政策。

政策的落地离不开具体执行的人，在我国的治理治体中，县乡的基层干部如何落实国家各项政策呢？他们落实好政策需要具备何种能力？

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基层干部的素质和能力

新时代基层治理体系和治理能力现代化建设，需要提高基层干部的综合行政素质和能力。我认为应从以下几个方面入手：

一是要提高总体思维能力。

总体思维也就是总量概念，也是战略与策略、政治与政策有机结合的思维。县乡村基层工作者都要有总体思维和总量概念。

特别是在乡村振兴战略实施、县城城镇化推动过程中，没有总体思维、缺乏总量概念，就会直接将中央的战略当策略，将政治当政策直接推动落地，实施的结果就会与中央的目标背道而驰。

国家部委和省级政府在将政治转化为政策过程中要有总体思维，政策制定才能有所为、有所不为，有轻重缓急之分。

县级党委政府在转化上级政策为本地政策时也要有总量概念才能量力而行、发挥本地优势特色。

乡镇在推动政策落地时有总量概念，才能不好高骛远。

村干部有了总量概念，才能安分守己、扎实稳健做好农村工作。

二是要加强群众工作能力。

在提高基层干部业务工作能力基础上，要加强对年轻基层干部新时代群众路线理念、群众工作方式方法的培养训练。

一方面，基层年轻干部在应对上面的工作任务多了之后，可能会淡化与群众的联系和情感，从而既不重视群众工作，也不善于做群众工作。

另一方面，新时代对基层干部群众路线、群众工作提出了新要求，要通过培训使基层干部了解新时代农村工作的新形势，提高新认识。同时，要认真总结各地的新经验、新方法、新内涵，通过培训让基层干部及时掌握运用。

三是要强化机制创新动力。

基层如果缺乏人、财、物、权、政策等资源，落实上级工作任务、满足基层群众需求、开展群众工作就不能完全依赖于这些资源，而要在治理机制、工作机制的创设创新上下功夫。

机制创新是在不增加新资源的情况下，创设新的资源组合方式和制度，对既有资源进行整合、优化利用，更精准地对接治理事务和群众需求，从而达到事半功倍效果。

因此，一方面，在基层干部培训中就不能仅仅就案例讲案例，还要讲案例背后的机制机理，使基层干部能依据自身不同情况去创设创新机制。

另一方面，要鼓励基层组织积极进行工作机制、治理机制、群众工作机制、群众路线机制的创设创新，来适应新时代新形势下的群众工作。

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疫情防控与干群关系

疫情防控加强了基层干部与基层群众的联系，使得组织、动员群众的方式方法和机制创新变得更加紧迫。在农村如此，在城市社区亦如此。

疫情防控需要发挥群众主体性、主动性和积极性，也需要基层组织紧密联系、组织和动员群众，形成上下齐心、攻克难关的一致行动。

原本基层党群、干群关系紧密、驻村干部队伍得力的地方，疫情防控就相对较好，无须“硬核”措施就可以将群众很好组织动员起来。

一些地方因为群众缺乏主体性、村社区干部缺乏群众工作经验和能力，会出现基层组织找不到群众、群众分散找不到组织的局面，基层防控可能出现混乱状态，“硬核”措施就相对较多。

疫情防控对基层干部走群众路线，加强组织、动员群众提出了要求。基层治理最重要的法宝是组织动员群众，群众被组织动员起来了，国家与社会的接触面就会变得润滑，基层治理才会有韧性。